西安市房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标投标导则

一、为推进西安市工程总承包的发展，帮助招标人更好地进行工程总承包项目招标，根据住房和城乡建设部、国家发展改革委《关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》（建市规〔2019〕12号）、省住建厅《关于贯彻落实<房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法>的通知》（陕建发〔2020〕1060号），结合西安市实际，制定本导则。

二、本导则所称的工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织方式。

三、本市行政区域内，国有资金占控股或者主导地位的房屋建筑和市政基础设施项目（以下简称工程总承包项目）,其工程总承包招投标活动适用本导则。

四、市住建管理部门对全市工程总承包项目招投标活动实施指导和监督，各区县、开发区住建管理部门负责辖区范围内工程总承包项目的监督管理。

五、建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式招标。

六、以下情形的房屋建筑和市政基础设施工程项目，不宜采用工程总承包模式招标。

（一）工程建设范围、建设规模、建设标准、功能需求、投资限额、工程质量、工程进度等前期条件不明确、不充分的工程项目；

（二）工程时间紧迫，无法确保投标人有充足的时间对招标文件进行仔细研究和核查招标人需求的工程项目；

（三）对个性化要求较高、情况较复杂、建设需求和标准存在较多变数的项目，例如地下工程为主的建设工程（综合管廊项目除外）、纪念性建筑、文体场馆等工程项目。

七、工程总承包项目范围内的设计、采购或者施工中，有任一项属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当采用招标的方式选择工程总承包单位。

八、工程总承包项目招标，招标人应当做好项目前期工作，自行或者委托咨询单位对项目建设方案深入研究，按照相关技术规范和标准明确项目的建设需求，对没有相关技术规范和标准的，应组织行业专家研讨等方式明确项目的建设需求。建设需求应包括但不限于以下内容：

（一）建设规模和标准：房屋建筑工程包括建筑面积、高度、层高、外立面建筑形态、外水外电及排水情况、地下室车位、使用要求、装修标准等，如使用的各种主要材料、装饰面材的材质种类、规格和品牌档次，外立面装饰材料、安装工程包括设备的主要参数、指标和品牌档次等；市政基础设施工程包括道路等级、桥梁等级及长度（跨度）、污水处理能力等，包括道路桥梁断面形式、管线的长度及管径等情况、路面结构层、面层的构造方式、材质和厚度、绿化标准、照明标准、人行道砖及路侧石类型和标准等；交通、水务及其他工程的建设标准和规范要求等。

（二）工作内容：包括前期、勘察、设计、采购、施工等分工与责任；

（三）技术路线：包括技术标准、工艺路线、工业化建造方式和技术等。

（四）属于投标人自行采购的主要材料、设备，招标人可以在招标文件中提出材料、设备的技术标准或者质量要求。如果必须引用某一生产供应者的技术标准才能准确或者清楚地说明拟招标项目的技术标准时，可以引用不少于3个同等档次品牌或者生产供应商供投标人报价时选择，引用品牌或者生产供应商名称前应当加上“参照或相当于”的字样，引用的货物品牌或者生产供应商在市场上应当具有可选择性。

九、工程总承包项目招标应具备下列条件：

（一）完成项目核准、备案或审批程序；

企业投资的工程总承包项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。政府投资的工程总承包项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包；其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。

（二）有相应资金或资金来源已落实；

（三）有招标所需的基础资料，包括毗邻区域内的供水、排水、供电、供气、通信等地下管线资料，气象和水文观测资料、地质勘察资料、相邻建筑物、构筑物和地下工程等有关基础资料；

（四）满足法律、法规其他相关规定。

十、招标人可根据项目特点，依据不同阶段的设计文件，参考工程造价指标、概算定额等设定最高投标限价, 选择合理的工程总承包计量规则和计价方法。最高投标限价不得高于投资估算、初步设计概算。

（一）在完成项目核准或备案程序后进行工程总承包招标的，以项目核准或备案确认的估算投资额对应的工程设计费、建安工程费、预备费、场地准备和临时设施费、技术应用费等属于招标范围内的费用作为最高投标限价。

在该阶段发包的，建议采取固定总价合同，建设单位在明确方案设计（或初步设计）、建设规模和建设标准后，编制招标估算工程量清单和最高投标限价。总承包单位按招标估算工程量清单填报竞价，总承包合同明确约定投标竞价作为最终结算依据。除发生依法应当由招标人承担的风险，或相关文件规定可以另行约定调价原则和方法外，工程总承包合同价格不予调整。

（二）在取得初步设计及概算批复后进行工程总承包招标的，以经评审的概算投资额对应的工程设计费（施工图设计）、建安工程费、预备费、场地准备和临时设施费等属于招标范围内的费用作为最高投标限价。

在该阶段发包的，适宜采取固定总价合同，建设单位在明确初步设计方案、建设规模、建设标准和最高投标限价后，由总承包单位自行编制估算工程量清单进行竞价。除合同约定可以调整的情形外（如材料、人工费用调价原则和方式），合同总价一般不予调整。

十一、工程总承包项目招标文件应按照国家、省相关规定及工程实际内容编制，可以参照国家发展改革委等九部委发布的《标准设计施工总承包招标文件》编制工程总承包招标文件。招标文件应包括下列主要内容：

（一）投标人须知。主要包括：项目概况，资金来源和落实情况，招标范围、计划工期和质量要求，投标人资格要求，招标文件及投标文件要求，费用承担，关于分包、偏离的规定要求，投标、开标、评标的要求，合同授予的内容，重新招标和不再招标的规定，以及需要补充的其他内容。

（二）评标办法和标准。主要包括评标方法，评审标准，评标程序，评标否决条款等内容。

（三）拟签订合同的主要条款。主要包括工作范围、风险划分、项目目标、奖惩条款、计量支付条款、变更程序及变更价款的确定条款、价格调整条款、索赔程序及条款、工程保险、不可抗力处理条款等；

（四）招标人要求。主要包括:

1. 列明项目的目标、内容、范围、设计和其他技术标准，包括对项目的内容、范围、规模、标准、功能、质量、安全、节约能源、生态环境保护、工期、验收等的明确要求；

2. 工程分包的规定和要求；

3. 有关装配式建造方式或采用BIM 技术的要求；

4. 最高投标限价或者最高投标限价的计算方法；

5. 未中标方案的补偿标准及支付方式（如需给予补偿的情况下）；

6. 履约保证金或者其他形式履约担保的金额及提交要求。

（五）招标人提供的资料和条件。包括发包前完成的水文地质、工程地质、地形等勘察资料，以及可行性研究报告、方案设计文件或者初步设计文件等。

（六）投标文件格式。包括投标文件封皮、目录、投标函及投标函附录、法定代表人身份证明、授权委托书、联合体协议书、投标保证金格式、设计图纸、工程详细说明、设备方案、项目管理组织方案、分包方案、资信业绩等资格审查资料、投标报价、其他材料等内容。

（七）要求投标人提交的其他材料。

招标文件不能达到或者满足上述要求的项目，视为不具备工程总承包招标的条件。

十二、工程总承包项目招标，重点在于考虑投标人的综合管理能力。资格条件设置时，应考虑以下要求：

（一）工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。工程总承包单位应当具有相应的项目管理体系和项目管理能力、财务和风险承担能力，以及与发包工程相类似的设计、施工或者工程总承包业绩。

（二）工程总承包项目的代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位、招标代理单位不得参与工程总承包项目的投标。

（三）政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位，一般不得成为该项目的工程总承包单位；政府投资项目招标人公开已经完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件的，上述单位可以参与该工程总承包项目的投标，经依法评标、定标，成为工程总承包单位。

（四）在资格条件设置时，为鼓励竞争，促进工程总承包行业发展，在招标时不宜将工程总承包业绩数量作为资格否决条件。

十三、工程总承包项目经理应当取得相应工程建设类注册执业资格，担任过与拟建项目相类似的工程总承包项目经理、设计项目负责人、施工项目负责人或者项目总监理工程师，熟悉工程建设相关法律法规和标准规范，不得同时在两个或两个以上工程项目担任工程总承包项目经理、施工项目负责人。

十四、工程总承包项目评标宜采用综合评估法（见附件，招标人可参考附件并结合项目实际情况制定评标办法）。重点评估因素主要包括工程总承包报价、项目管理组织方案、设计技术方案、工程设计图纸、设计理念、设备采购方案、施工组织设计或者施工计划、 质量安全保证措施、工程总承包业绩及信用等。由评标委员会对重点评估因素进行综合打分，确定总承包单位。

十五、工程总承包项目评标委员会应当依照法律规定和项目特点，由招标人代表、具有工程总承包项目管理经验的专家，以及从事设计、施工、采购、造价等方面的专家组成。总人数为5人以上单数。

对设计要求高、技术难度大的建设工程，招标人可适当增加评标委员会人数至7人以上单数。

评标专家一般从专家库中随机抽取，抽取的专家需严格执行回避制度。

十六、采用工程总承包模式招标项目应合理确定招标时间，确保投标人有足够时间对招标文件进行仔细研究、核查招标人需求、进行必要的深化设计、风险评估和估算。一般项目自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不宜少于二十五日。技术特别复杂、功能要求特殊的大型建设项目应当合理延长投标文件编制时间，一般不宜少于四十日。

十七、工程总承包单位应当自行完成其承包范围内的主体工作，其承包工程范围内的非主体工作符合法律、法规规定属于可以分包情形的，可分包给具有相应资质的分包单位。工程总承包单位可以采用直接发包的方式进行分包。但以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务分包时，属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法招标，暂估价工程的招标主体、总承包管理费以及双方的权利和义务应在总承包合同中明确。除了合同已经约定可以分包的部分和劳务作业分包外，应当征得招标人同意。

十八、工程总承包项目招标人与中标人应按照招标文件和中标人的投标文件订立合同,合同的主要条款必须与招标文件和中标人投标文件的内容一致。招标人与中标人可参照《建设项目工程总承包合同》（GF-2020-0216）拟定总承包合同主要条款，不得订立背离合同实质性内容的协议。

十九、工程总承包项目招标人和工程总承包单位应当加强风险管理，在招标文件、工程总承包合同中约定公平、合理的风险分担条款。合同中不得采用无限风险、所有风险及类似语句规定计价中的风险内容及范围，不得约定明显风险不合理或显失公平的内容。

招标人承担的风险主要包括：

（一）因招标人原因产生的工程费用和工期的变化；

（二）主要工程材料、设备、人工价格与招标时基期价相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分；

（三）因国家法律法规政策变化引起的合同价格的变化；

（四）不可预见的地质条件变化造成的工程费用和工期的变化；

（五）不可抗力所造成的工程费用和工期的变化。

因工程总承包单位施工组织、措施不当等原因造成的设计文件变更、施工技术以及组织管理变化，其损失和处置费用应由工程总承包单位承担。

工程总承包合同中，除上述招标人、工程总承包单位承担的风险外，招标人和工程总承包单位应当就保密、索赔、合同解除、提前预警、知识产权、工程质量保修、设计责任以及不可预见的其他困难等方面约定双方对等权利与义务。鼓励招标人和工程总承包单位运用保险手段增强防范风险能力。

二十、建设工期一年以上的工程总承包项目应当实施施工过程结算，并在施工合同中约定相关施工过程结算的内容。发包人应在招标文件中明确过程结算的节点、程序、风险范围、验收要求、支付时限、比例、逾期处理等事项，并严格按照约定执行。

施工过程结算节点可根据工程特点、施工周期、分部工程进行划分。工程总承包项目合同中应明确约定施工过程结算节点、分段结算范围、计量计价方法、争议处理、风险范围、验收要求、支付程序、时间、比例、逾期支付处理等内容。

发承包双方可自行组织或委托符合条件的工程造价咨询单位编审施工过程结算，发承包双方和受委托的工程造价咨询企业应及时、客观、公平、公正地开展施工过程结算，履行合同相应的责任和义务。国家法律法规规定对工程项目的计量与计价成果进行监控的机构和评审人（包括财政评审）应当按照国家法律法规规定进行监控和评审。

二十一、采用工程总承包方式实施的非国有资金占控股或者主导地位的房屋建筑和市政基础设施项目招标投标活动，可参照本导则执行。

二十二、本导则由西安市住房和城乡建设局解释。

二十三、本导则自2022年7月1日起实施。

附件：工程总承包综合评估法

附件

工程总承包综合评估法

工程总承包综合评估法应先对投标人进行资格审查（适用于资格后审），以通过资格审查的投标人采用百分制记分法分别进行技术、商务报价评分，总分最高的投标人推荐为中标候选人。

总分=技术（40分）+商务（60分）

一、评标程序

（一）资格审查（适用于资格后审）

（二）技术标评审

（三）商务标评审

（四）评标结果

二、资格审查

评标委员会对投标人进行资格审查。投标人存在以下情形之一的，资格审查不予通过，否决其投标：

（一）投标人不满足招标文件载明的企业资质、项目负责人资格、安全生产许可证、业绩条件（若有）的。

（二）投标人未按照招标文件的要求提交投标保证金的。

（三）投标人被有关行政监管部门通报限制投标且在限制期内的。

（四）投标联合体没有提交共同投标协议。即共同投标协议未按招标文件提供的格式签署、提交，未明确联合体牵头人和各方拟承担的工作和责任。

（五）不符合资格审查条件的其他情形。

三、技术标评审

（一）技术标初步评审

评标委员会根据否决条款对通过资格审查的投标文件进行技术标初步评审，通过技术标初步评审的投标人才能进入技术标详细评审。投标文件存在以下情形之一的，技术标评审不予通过，否决其投标：

1. 投标文件未经投标人盖章和单位法定代表人签字或盖章。

2. 同一投标人提交两个以上不同的投标文件或投标报价， 但招标文件要求提交备选投标的除外。

3. 投标文件没有对招标文件的实质性要求和条件作出响应，具体包括以下情形的：

（1）建设周期超过招标文件规定；

（2）质量不满足招标文件规定；

（3）投标文件的方案有明显错误，且无法实质性响应招标文件的要求；

（4）投标人不按评标委员会要求澄清、说明或补正；

（5）未按招标文件要求采用建筑信息模型技术（如有）；

（6）其他未响应招标文件的实质性要求和条件的情形。

4. 投标人在本标段有串通投标、弄虚作假、行贿等违法行为。

（二）技术标详细评审（由招标人根据项目的具体情况，列出明确的评审项目，以下内容供参考）

1. 总体项目管理方案（4分）

（1）项目概述。主要内容包括对工程总承包的总体设想、组织形式、各项管理目标及控制措施、施工实施计划、设计与施工的协调措施等内容的综合描述；

（2）项目组织设计、组织机构；

（3）项目目标分解、项目情况分析；

（4）建设工程项目管理，具体包括专项管理、综合集成、采购和试运行等。

2. 设计方案评审因素 （18分）

（1）设计文件完整性分析。对设计文件是否符合有关国家、行业及省市规范和标准进行分析评比；

（2）方案设计（或初步设计）的优化。包括主要设计思路、设计创新、先进技术应用、节能环保等内容；

（3）工程经济的合理性分析、评价。重点关注功能、设计指标、投资控制等是否符合规划及招标文件提出的各项要求，投资估算（或概算）是否与设计方案匹配、是否结合现场建设条件，各项指标取值是否合理、是否满足相关规范要求等；

（4）设计管理机构的构成和设计力量的配备；

（5）设计组织方案及各阶段计划进度安排；

（6）设计过程中对工程费用控制的措施；

（7）施工图设计质量控制措施；

（8）设计重点、难点及控制措施；

（9）新型技术应用服务措施（如建筑工业化、BIM技术、绿色建筑、海绵城市应用等）；

3. 施工总承包方案评审因素（8分）

（1）项目重点难点分析。主要内容是总承包工作的重点难点分析和相应的针对性措施及解决方案；

（2）总承包进度计划和保证措施，开发期的重要节点和管控措施；

（3）施工资源投入计划。主要包括对劳动力、机械设备和材料的投入计划等内容；

（4）项目管理机构。主要内容包括工程总承包项目经理、设计负责人、施工项目经理、项目管理机构人员配置情况及取得的专业类别、技术职称级别、岗位证书、执业资格、工作经历等内容；

（5）总承包整体成本管控方案和措施，包括对风险成本的控制措施；

（6）总承包内部与相关部门之间的协调方案；

（7）对分包的计划以及对分包工程的配合、协调、管理、服务方案；与发包人、全过程工程咨询单位（或项目管理单位）、监理（包括财务监理）的配合；

（8）工程施工的方案与技术措施：主要包括质量、安全、文明施工及环境保护管理体系与措施、 创优计划；危大工程清单及相应的安全管理措施；特殊情况下的应急预案、处理措施及相关承诺；施工总平面布置规划。

（9）采用新技术、新产品、新工艺、新材料的方案或措施；

（10）工程竣工验收、结算、移交的组织和配合措施。

4. 采购方案评审因素（5分）

（1）物资采购、分包工作的总体安排与资源配置；

（2）物资采购程序、采购执行计划、采购进度、运输与检验交付、采购变更管理、仓储管理及质量控制措施；

（3）分包商进度、质量和安全文明的管理措施及违约处理。

5. 工程业绩（5分）

（1）投标人类似工程业绩；

（2）工程总承包项目经理类似业绩。

（三）技术标得分。

评标委员会按照招标文件评标办法规定的量化因素和分值进行打分，并计算出技术标得分。

四、商务标评审

（一）商务标初步评审

评标委员会根据否决条款对投标文件进行商务标初步评审，通过商务标初步评审的投标人才能进入商务标详细评审。投标文件存在以下情形之一的，商务标评审不予通过，否决其投标：

1. 投标文件未经投标人盖章和单位法定代表人签字或盖章。

2. 投标联合体没有提交共同投标协议，即共同投标协议未按招标文件提供的格式签署、提交，未明确联合体牵头人和各方拟承担的工作和责任。

3. 同一投标人提交两个以上不同的投标文件或者投标报价，但招标文件要求提交备选投标的除外。

4. 投标报价低于成本或者高于招标文件设定的最高投标限价。

5. 投标文件没有对招标文件的实质性要求和条件作出响应，具体包括以下情形的：

（1）改变专业工程暂估价、暂列金额的；

（2）相关税费不符合国家、省有关规定计取标准的或不满足招标文件规定的；

（3）建设周期超过招标文件规定；

（4）质量不满足招标文件规定；

（5）投标人不按评标委员会要求澄清、说明或补正的。

6. 投标人有串通投标、弄虚作假、行贿等违法行为的。

（二）商务标详细评审

以有效投标文件的工程总承包报价进行算术平均，该平均值下浮3%-8%（具体数值由招标人在招标文件中明确）为评标基准价。工程总承包投标报价等于评标基准价的得满分，每高于基准价1个百分点扣1分，每低于基准价1个百分点扣0.5分，扣完为止，具体得分按插入法计算。

（三）商务标得分

评标委员会按照招标文件评标办法规定的方法计算商务标得分。

五、评标结果

总得分为技术标和商务标得分之和，评标委员会对投标人按总分从高到低进行排序，总分最高的为第一中标候选人，总得分第二的为第二中标候选人，以此类推。如总分相同的，以投标报价低的优先；投标报价仍相同的，以技术标排名靠前的优先。